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近年来，湖北襄阳将老旧小区加装电梯作为重要民生实事扎实推进，助力城市更新。图为工人在一小区为旧楼加装电梯。
谢 勇摄（人民视觉）
近日，自然资源部联合住房城乡建设部对外发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），从增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用等方面提出了系列举措。多方分析认为，《通知》有助于破解城市更新中的政策堵点，进一步强化规划与土地政策融合。
灵活适应市场需求
自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍，《通知》明确在国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划的评估优化工作路径，既依法给予规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据。
“各地在推动城市更新行动中，可按照法定程序和去年自然资源部发布的行标《城市存量空间盘活优化规划指南》要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，制定简化详细规划修改程序，提高行政效率。”谢海霞说。
《通知》鼓励各地结合新产业、新业态发展，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准，符合正面清单的可视为符合详细规划。“这免去了调整详细规划的程序，有助于缩短项目周期，支持更加灵活的产业发展。”自然资源部国土空间规划研究中心主任苗泽介绍，例如，上海市制定了《关于促进城市功能融合发展 创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》，设置了产业、公共设施、居住、绿化等融合管理要求，明确了允许混合设置的功能和相关引导要求。
《通知》还提出，对于符合特定条件的微更新项目，制定规划许可豁免清单。在保证公共安全和公共利益、不改变建筑主体结构等底线前提下，对于增加停车和充电设施、加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等提高公共服务功能的微更新项目，可免于规划许可，从而支持更新改造中的民生设施能够加快实施。目前，上海、重庆、南京、广州、沈阳、长沙等不少城市已制定了建设工程规划许可豁免项目清单。
“《通知》完善规划实施手段，在传统依据‘规划’管控的基础上，增加了按照‘规则’管理的方式，加大对新产业新业态的政策支持力度，从而提高灵活适应市场需求的弹性。”苗泽说。
提供更丰富的政策激励工具箱
“相比增量空间扩张的发展模式，城市存量空间的更新提质，面临错综复杂的情况和多元诉求的挑战。”苗泽介绍，《通知》在总结各地城市更新实践探索经验的基础上，回应地方期盼，进一步明晰了支持城市更新行动的若干措施，为城市更新提供了更加丰富的政策激励工具箱。
不动产权利是城市更新中各方主体关注的重点，针对更新项目实施过程中的调查确权、权利保留、权利分配等瓶颈难题，《通知》创新提出3方面政策举措，为各类主体参与城市更新提供了稳定预期。在城市更新实施前，可按照产权调整协议约定等，采取预编不动产单元、办理预告登记的方式，这一举措为原所有权、抵押权等权利主体吃了个“定心丸”；对老旧住房自主更新项目，可采取直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务，简化了流程，增强了原住户的更新改造信心；对土地带建筑一并收储供应的，明确了可探索简化申请材料提供登记服务的政策。
针对存量土地和空间的临时利用，《通知》明确在保障安全、不影响远期规划实施前提下，各地可制定空闲建设用地的临时利用规则并加强实施监管。“比如说，规划小区绿地是否可临时用作小区足球场等，可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。”谢海霞说。
在妥善处置历史遗留问题方面，《通知》强调，对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，依法依规分类明确认定标准和处置政策，确保底数清晰、封闭运行。
优化过渡期支持政策
中国国土勘测规划院院长张炳智认为，《通知》直面城市更新项目经济平衡难的问题，在土地供应、利用和收益模式上进行了系统性创新。
一是拓展优化过渡期政策内涵。在延续存量土地发展特定产业享受过渡期支持的基础上，《通知》进行了关键性优化。一方面明确过渡期满后，办理土地有偿使用手续新增“租赁”方式，与协议出让并行。“这一创新极大缓解了市场主体，特别是中小企业的一次性资金压力，增强了市场参与的可行性与积极性。”张炳智说。另一方面强调过渡期支持与履约监管、产业导向挂钩，形成了“准入—监管—退出”的完整政策闭环，拓展过渡期限设置以5年为原则，可根据实际情况协商确定不同期限，提升了政策的精准性与有效性。
二是推行“资源资产组合供应、整体运营”新模式。《通知》鼓励地方将零散的土地、历史文化遗存、生态景观价值等各类资源资产进行系统整合，通过“带方案、带设计、带运营”的方式打包供应。张炳智表示，这一创新跳出了单一土地出让的旧框架，转向对空间整体价值的经营，旨在通过功能融合与专业化运营，实现“1+1>2”的资产增值效应。
苗泽认为，在落实《通知》的过程中，各地要因地制宜制定具体的政策规定，增强针对性和有效性。“在支持城市更新中，还要注意严守安全底线，在确保安全的前提下提升城市空间品质、促进资产保值增值，在符合法律的前提下创新机制政策、解决实际问题。”苗泽说。（记者 孔德晨）
《人民日报海外版》（2026年02月04日第03版）
责编：李芳、穆瑀宸
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